抓重点补短板强弱项 构筑田野文物安全网

    发布日期:2018年06月20日     点击次数:863 次

抓重点补短板强弱项 构筑田野文物安全网
——全国田野文物安全管理现场研讨会侧记

5月30日,国家文物局、公安部刑侦局联合在湖北省宜昌市召开全国田野文物安全管理现场研讨会。来自有关省市县文物部门、公安机关、科研院所的17个单位代表紧紧围绕如何学习好落实好习近平总书记重要指示批示精神,从强化技术防范、落实文物安全责任、日常监督管理、打击文物犯罪和引导社会参与等方面进行了交流发言,内容丰富,具有很强的实战应用性,引起了与会人员积极反响。

用科技织密文物安全保护网

青山墓群安防监控中心警报响起,安防值班人员把目光投向室内监视大屏幕,屏幕上显示,青山古墓葬区有人进行盗掘活动,值班人员立即通知墓区值守的文物巡查员探查情况,并向当地公安机关报警,民警迅速到达案发区域并将犯罪嫌疑人抓获。

这是湖北省枝江市青山墓群安防监控中心的一次文物安全应急演习。

青山墓群位于枝江市问安镇东北部,保护面积15平方公里,分布在6个行政村。根据考古调查,青山墓群属于东周时期楚国贵族陵寝,目前探明有27座大型墓冢,是全国重点文物保护单位。

“青山墓群安防系统工程于2016年7月投入运行,青山墓群安防系统主要由视频监控系统、地波报警系统、声音复核系统、出入口控制系统、智能巡查平台等组成,同时布设在监控机房的巡查指挥平台,随时看到巡查人员的行动轨迹,并对他们进行相关考核。在发生警情时,也可以进行集中指挥和调度。”枝江文物部门有关负责人介绍说。青山墓群利用各个系统综合防护,实现了“事前有预警、事中有处置、事后有取证”的处置流程,“人机”结合的有效防范,将田野文物安全管理提升到了一个新高度。

湖北枝江青山墓区安防监控中心

湖北省荆州市荆州区,2012年率先进行了手持GPS报警系统试点,携带便捷,一键报警是手持GPS报警系统最大特点。一方面可以避免文物保护人员与文物犯罪分子直面相对,保证人身安全,另一方面为文物应急机制和公安机关的打击精确定位和导航。

荆州区是荆州古城所在地,辖区内文物分布密集、文物数量众多。全区国土面积1045平方公里,文物点分布面积510平方公里。

“为了缓解文物保护工作中人防的压力,完善文物安全监管平台,推动文物安全保护与现代科技整合创新,国家文物局批复的荆州八岭山墓群安全防范项目2017年9月1日正式运行。”荆州市荆州区宣传部部长郭磊介绍道,安防项目对八岭山墓群每个主要路口做到了全面监控,每个文物点做到实时监测,文物安全巡查工作做到有效监管,荆州马山墓群的安防项目也正在实施建设中。

中南民族大学教授江小平认为,充分运用云计算、大数据、“互联网+”等技术,完善文物安全监管平台,将为文物安全提供强有力的技术支撑。

2015年6月13日,陕西省文物安全大防控体系建设启动,这一天,X-750型四轴八翼遥控无人机搭载着高清摄像装备飞行在汉长安城遗址上空,巡查了宣平门、清明门、未央宫、长乐宫、汉城湖等地,采集到的画面实时传回西安市公安局刑侦局的指挥中心,及时发现文物违法活动,文物安全监管视角有效前移。

“重庆针对石窟寺及石刻类田野文物安全,安装太阳能照明灯,为监控补充夜间照明并发挥震慑作用。利用野外文物安防用雷达和野外文物安防监控系统,实现野外文物及周边区域的动态控制及全天候跟踪,提高了文物安全管理信息化水平。”重庆市文物局安全与监督处处长谭必胜说。

山东省针对田野文物数量大、分布广、地处偏远、看护难度大的实际情况,正在建设实施“文物安全天网工程”。

山东省文物局副局长董立新介绍,山东计划先期用三年时间,实现全省约1000处没有专门管理机构的古遗址、古墓葬、石窟寺及石刻、古建筑等省级以上田野文物保护单位视频监控设施全覆盖。在市、县(市、区)建设文物安全监控中心,与本地公安机关联网。在山东省文物局建设省级文物安全监控指挥中心,将各市监控中心的图像、报警信息、数据等同步传输至该中心,对文物安全进行远程监管,实现监控、巡查、举报受理、指挥调度、统计分析等多功能为一体,并与山东省公安厅联网,第一时间发现、处置涉文物违法犯罪活动和安全事故,以提高文物安全监管的科技化水平和工作效率。

“通过实施省级以上田野文物保护单位的‘文物安全天网工程’,带动市、县(市、区)实施市、县级文物保护单位、博物馆的‘文物安全天网工程’,最终实现山东省各级文物保护单位和博物馆全覆盖。这是我们的远期目标。”董立新说。

山东“文物安全天网工程”利用铁塔安装监控设备

工信部和国家文物局联合组织实施的文物保护装备应用示范工作,将先进的科技与文物安全工作有机结合。机械工业仪器仪表综合技术经济研究所副所长石镇山说,2015年,文物保护装备产业化及应用协同工作平台发布了遗址风险管理装备及系统、田野石质文物的监测系统、田野文物智能巡查管理系统等3个围绕田野、遗址类文物安全监测、安全监管的示范项目。截至目前,田野文物安全监测预警系统、手持智能巡查终端及智能巡查管理系统、野外看护者方舱及系统等一批依托先进技术理念的文物安全保护装备相继问世。

中国人民公安大学教授洪卫军认为,只有准确地分析和判断每个文物保护单位所面临的风险和存在的隐患, 通过有针对性的安全防范设计,才能使文物保护区建立具有探测、延迟、反应等有序结合的安防体系,使田野文物避免被接近、被探查、被入侵、被挖掘。

近年来,国家逐年加大对文物安全防范设施建设的支持力度,国家文物局积极指导各地开展田野文物安防技术应用,内蒙古、河南、湖北、湖南、甘肃、新疆等地建立了一批古遗址、古墓葬、石窟寺安防设施,地下拾音报警系统、防盗掘智能化震动监控系统、红外热成像等先进技术得到应用,无人机和卫星遥感技术也逐步应用于长城等大型遗址的执法监测。


抓不好文物安全工作是不称职

“文物安全目标责任考核采取评分制,设定标准分为100分,分优秀、良好、达标和不达标4个等次。考核年度内发生一起《甘肃省文物安全事故行政责任追究规定》中规定为重大安全事件,或《甘肃省文物安全突发事件应急预案》中规定为重大突发事件(Ⅰ级)的,考核为不达标;发生一起《甘肃省文物安全突发事件应急预案》中规定为较大突发事件(Ⅱ级)的,不得评为优秀。目标考核结果作为市(州)和兰州新区领导班子政绩考核指标中文物安全工作评价打分的依据。”甘肃省文物局局长马玉萍介绍说。

为切实加强甘肃省文物安全保护管理工作,进一步落实安全保护管理责任,2013年年初甘肃省文物局制定了《甘肃省文物局文物安全目标责任考核办法》,当年起每年与各市(州)文物行政部门分别签订《甘肃省文物局文物安全目标责任书》,对文物安全工作实施目标管理。2018年初,甘肃省政府办公厅印发《甘肃省文物安全管理办法》,明确要求各级政府要落实文物安全主体责任,把文物安全纳入政府年度考评体系。

马玉萍说,甘肃将按照“管行业必须管安全,管业务必须管安全”和“谁主管、谁负责”的原则,厘清文物安全属地监管、综合监管与行业监管的关系,督促有关职能部门认真履行文物安全监管责任,确保其所管理和使用的文物安全,确保所承担的文物安全职责落到实处。
田野文物安全管理贯穿于田野文物保护的每一个环节,在一个环节中谁是总体负责者,谁就是这一环节的第一安全责任者。

湖南省以全员参与田野文物安全管理为落脚点,按照管理责任逐级落实的思路,已有12个市(州)文物安全“四级责任”和“四级巡查”层级管理体系。“四级”即市、县(区)、乡镇(街道)、村(保护员)四级。“四级责任”体系是各级政府文物安全管理责任的划分与承担。“四级巡查”体系的开展主要是指村守点文物保护员日查、乡镇文物联络员周查、县(市、区)文物巡护员月查、市级文物督察员抽查四级立体巡查体系。

湖南省文物局执法督察处处长章毅介绍,文物安全“四级责任”和“四级巡查”层级管理体系的实践,让文物保护工作成为各级政府、部门的共同责任和义务,层层定点落实到人,使文物安全保护工作不再出现空档。截至目前,通过这个层级管理体系,湖南先后破获了茶陵古墓被盗案、长沙天马山古墓被盗案、九里楚墓群被盗案等案件,特别指出的是,长沙天马山古墓被盗案、九里楚墓群被盗案均是将案件阻止在萌芽状态,避免了古墓葬本体损毁事件的发生。

2014年湖南省将国有文物安全纳入了省委、省政府对各市州党委、政府的绩效考核。2014、2015年湖南先后对邵阳市邵阳县国家储备粮食库违法施工造成古墓被毁案、娄底市娄星区政府组织有关部门违规发掘造成古墓葬损毁案、益阳市赫山区全国重点文物保护单位羊舞岭古窑址被破坏案等3起文物安全事件进行了绩效扣分,促使地方政府和职能部门对文物安全工作予以关注与重视。

湖南文物安全巡查月巡查

山东省在文明城市测评中对发生重大文物违法案件的城市实行一票否决制。山西省出台《文物安全十项规定》。上海探索建立了“文物保护监督巡查志愿者”制度。河北、湖北建立了重大隐患实行挂牌督办和约谈制度等。

“一次追责胜过十次提醒,对于文物被盗、违法案件隐瞒不报、毫不知情的行为,我们绝不能任由发展、放任自流。”国家文物局副局长宋新潮说,“各地文物部门要严格按照文物法律规定和国家文物局印发的《文物安全与行政执法信息上报及公告办法》第4条规定,文物博物馆单位应当在知道文物案件发生后2小时内报告主管文物部门;县级以上文物行政部门应当在接到案件报告2小时内,向同级人民政府和上级文物部门报告。省级文物行政部门应当在接到报告2小时内通过电话或者传真报告国家文物局,并在3日内提交正式书面报告,如发生文物被盗、隐瞒不报、毫不知情、失职渎职等行为,国家文物局将会同有关部门严肃查处,发现一起,通报一起,查处一起,绝不姑息,情节严重的将直接通报当地政府,提请纪律监察部门追责问责。”


创新文物安全工作保障模式

据了解,当前市县两级文物行政部门的机构和编制基本维持在2006年前后的水准,全国第三次文物普查工作完成后,各地登记在册的文物资源数倍地增加,在机构力量没有发生变化的情况下,全国普遍存在文物行政部门每个工作个体的超负荷运行,田野文物安全管理难度不断加大等难题。

“近年来,西安市文物局积极探索通过政府购买服务的方式,解决古遗址、古墓葬、考古勘探工地等田野文物管护不到位和安全巡查力量不足的问题。”陕西省西安市文物稽查队队长杨宏刚说。

陕西周丰镐、秦阿房宫遗址是全国重点文物保护单位,保护面积达41平方公里,保护范围内有5个街办,26个行政村,人口众多,遗址内地形地貌复杂,人员生产活动频繁。而周秦遗址管理中心编制人员仅20名,公务车1辆,管护任务与力量极不对称。为有效解决这一矛盾,西安市文物局经过一年多试点、调研和评审,于2017年9月指导周秦遗址管理中心正式与保安服务公司签订合同,委托其对遗址重点区域实施全方位夜间巡查。

安保服务公司采取现代安防运营管理模式,利用远程监控和客户端APP监督管理及本地保安相结合,实施夜间网格化安防巡更检查,并建立公网集群对讲系统、巡更GPS定位系统,通过在巡查终端安装APP,实时监控和下载巡逻队伍夜间巡逻情况和轨迹。巡逻路线由周秦遗址管理中心根据实际不定期调整,整体安防区域划分为2组,每组至少2人。为加强巡查震慑力,安保公司为巡查人员配备巡查制服,执法记录仪、对讲机、防暴头盔、电警棍、强光手电和警用巡逻车。周秦遗址管理中心安保部安排专人负责对安保公司进行日常考核。经过一段时间的运行,效果良好。

“文物安全巡查检查工作具有很强的保密性,购买安保服务时必须明确保密责任,必须严格审查招聘的安保人员,签订保密协议,制定严格的保密规定。” 杨宏刚补充说。

湖北省荆州市荆州区全区设立乡镇文保所8个,建立文物保护哨所81处(其中警务文保哨所10处),组建乡镇文物保护巡逻队8支,重点文物村均组建有治保主任带领的巡逻队,聘用文物保护员305名。

“打铁还需自身硬,从源头上消除文物犯罪内外勾结的安全隐患。荆州区统一规范了文物保护员的任用及职责,任用条件首先是要政治素质好、责任心强、身心健康;其次是村委会根据书面申请推荐,最后由文保所把关,当地派出所采集血样备案方可录用。第三是文物保护工作中,因为特殊原因更换文物保护员,要进一步建档报批。”湖北省荆州市荆州区宣传部部长郭磊说。

“忠诚、敬业、奉献,是文保人员做好工作的前提。”河北省定州市旅游文物局局长王梦阳强调。定州市文物保护专职人员仅13名,除日常工作外,担负的巡查任务点多、线长、面广,仅巡查54座带封土汉墓至少需要一周时间,每天巡查里程约100公里,常常早晨五六点出发,晚上七八点回来,把全部文物点巡查一次最快也需要20天时间,风里来,雨里去,巡查人员无怨无悔,用他们高度的责任感和事业心,满怀一腔工作热忱和对文物事业的忠诚,兢兢业业地守护着田野文物安全。

湖北省148处国保、850处省保均已基本建立“一处一策”工作制度,宜城市、宣恩县、利川市、崇阳县等15个县(市、区)还建立了市、县级文物保护单位安全责任体系,妥善解决文物安全保护与农业生产生活需要之间的矛盾。湖北省文物局会同省财政厅报请省政府批准建立文物密集区安全保护补偿机制,选择宜昌、荆州、荆门等3市13个文物密集乡镇开展试点工作,涵盖131个村(社区),涉及农户689户(人),计划补偿经费1000余万元。按照事权和支出责任相适应的原则,文物密集区试点乡镇所在的县(市、区)政府承担主体责任,建立文物安全保护补偿方案,负责统筹财政资金,对承担文物安全职责的乡镇、村组给予资金补偿,保障文物安全措施落实到位。

山东省探索田野文物保护巡查看护新模式, 2017年落实省级以上文物保护单位巡查看护经费840万元,开展田野文物差别化巡查看护方式试点,根据各地文物资源特点、文保单位类型、规模和所处位置等情况,采取聘请文物保护员、安保公司、招募志愿者等多种方式实施田野文物巡查看护,实现人防与技防深度融合。

新疆维吾尔自治区每年安排文物保护员补助经费2200万元,按照每人每月2000元的标准发放给每一个基层文物保护员,有效提高文物保护员的工作积极性和责任心。

为加强日常监管,福建计划在全国重点文物保护单位先期设立10个警务室,加强安全防范;湖北、甘肃、山东、福建、浙江等省将文物安全经费纳入各级人民政府财政预算,保障文物安全经费投入。


健全的法律法规是保证田野文物安全的基础

“这一系列法规,无论从遗址的保护管理制度,还是从文物安全管理制度,再到奖励惩罚制度,使陕西的文物保护形成了一套行之有效的法律体系,也为打击文物违法犯罪,确保田野文物安全提供了有力支撑。”陕西省文物局局长罗文利说。

多年来,陕西先后出台了《陕西省文物保护条例》《陕西省秦始皇帝陵保护条例》《延安革命旧址保护条例》《黄帝陵保护管理办法》《石峁遗址保护条例》《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》《陕西省群众保护文物奖励办法》《陕西省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》《陕西省人民政府办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》等政策法律法规。此外,《陕西省帝王陵保护条例》已进入立法编制程序。

湖北省文物局局长黎朝斌介绍,湖北大力推进文物法治建设,出台了一系列加强文物保护的法规和规范性文件,初步形成具有鲜明特色的荆楚文物法规体系。湖北的黄石、襄阳、咸宁、荆州、十堰、黄冈等6市先后颁布《黄石工业遗产保护条例》《襄阳古城墙保护条例》《咸宁市古民居保护条例》《荆州古城保护条例》《十堰市武当山古建筑群保护条例》《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》等6部地方性法规,全省文物基本都有了专门的保护条例。近两年湖北省政府出台《关于进一步加强文物工作的实施意见》《湖北省文物安全管理办法》等专项规章和规范性文件,对解决各级政府落实主体责任、相关部门监管责任、文物管理使用者直接责任、加强文物执法力量、健全安全管理措施、完善法律制度和问责追责等突出问题,提供了重要遵循。

2017年7月25日,全国文物安全电视电话会议在北京召开, 9月11日国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》,对新时期文物安全工作进行全面部署。

国家文物局认真学习贯彻习近平总书记关于文物安全工作重要指示批示精神,全面落实《实施意见》。各地积极跟进、紧抓落实。地方党委政府对文物安全工作的重视程度前所未有,北京、上海、安徽、河南、陕西、新疆、黑龙江、重庆、内蒙古、浙江、江苏、河北、山东、山西等省级人民政府先后召开文物安全工作会议,部署文物安全工作。新疆、湖北、黑龙江、宁夏、甘肃、重庆、山东、福建、浙江、陕西等省级人民政府出台政府规章或文件,贯彻落实《实施意见》。除此之外,湖北、广东、宁夏、海南、福建等省级文物部门召开会议部署文物安全工作,广东和安徽省文物行政部门印发贯彻落实方案。


严打文物犯罪常抓不懈

近日,公安部发布了第三批A级通缉令,公开通缉十名文物犯罪在逃人员。

“2017年以来,公安部与国家文物局不断完善打击防范文物犯罪联合执法工作长效机制,共同部署开展全国打击文物犯罪专项行动,侦破文物犯罪案件351起,抓获犯罪嫌疑人545名,打掉团伙79个,追缴文物2715件。连续发布两批A级通缉令,通缉20名重大文物犯罪在逃人员,17名犯罪嫌疑人已到案。”公安部刑侦局副巡视员龚志勇说。

2017年11月16日,中国被盗(丢失)文物信息发布平台上线

多年来,各地公安机关始终以保护文物安全为己任,重拳出击、多策并举,严厉打击文物犯罪活动。

“早在2011年5月,陕西省公安厅在刑侦局成立了‘文物案件侦查处’,编制10人,这是目前全国唯一一支省级公安机关打击文物犯罪专业队伍;建立了包括联席会议制度、联合执法机制、奖励制度、培训制度在内的《公安机关和文物行政管理部门打击防范文物违法犯罪工作长效机制》;制定了包括立案出警、现场勘查、固定证据、侦查措施、文物鉴定等14个方面的《公安机关办理文物犯罪案件工作规范》;建立打击文物犯罪区域协作机制;将打击文物犯罪工作纳入刑侦绩效考核;建立了盗掘古墓葬案件 ‘四位一体’的现场勘查机制,即发案后公安机关刑侦技术人员、刑事侦查研判人员、技术侦查人员和文物部门专家第一时间同步进行现场勘查。”陕西省公安厅刑侦局副局长吴仲飞介绍道。

2012年至今,陕西持续开展了代号分别为“天鹰”“猎鹰”“秦鹰”“雄鹰”“金鹰”“神鹰”“鹞鹰”的“鹰”之系列打击文物犯罪专项行动,共破获各类文物犯罪案件2411起,打击处理犯罪嫌疑人2688人,追缴各类文物12923件(其中三级以上文物1611件),打掉文物犯罪团伙387个。“通过持续不断地打击,我省文物犯罪案件明显下降。”吴仲飞说。

近年来,辽宁朝阳公安机关侦破部督“11.26”盗掘红山文化古遗址、古墓葬案,打掉盗掘犯罪团伙13个,抓获犯罪嫌疑人240名,追回涉案文物2069件套;湖南省株洲市公安局侦破部督“9.26”系列盗掘古墓葬案,捣毁5个盗墓团伙,抓获犯罪嫌疑人34人,追回被盗文物9件,破获案件5起。山东枣庄、滕州两级公安机关侦破了部督盗掘大韩村古文化遗址案,打掉2个盗墓犯罪团伙、抓获犯罪嫌疑人22名,收缴文物229件……

据中国人民公安大学侦查与反恐怖学院刘为军教授对我国文物犯罪形势研究显示,近年来我国文物犯罪有以下几个特点:案件总量稳中有升,大要案时有发生;案件类型复杂,盗掘、盗窃类案件最为严重;作案人职业化、集团化特征日趋突出;犯罪高危区分布及地域化特征明显,跨区域作案不断增多;作案手段暴力化、智能化、专业化和网络化程度加重;文物犯罪在整体上持续迈向产业化等。刘为军认为应从完善文物保护的管理体制、根据文物犯罪发展态势完善相关立法、推动文物犯罪侦查工作专门化建设、构建和完善“公安机关+N”长效联合执法机制和威胁信息共享机制,提升打击犯罪产业链能力、完善涉案文物鉴定制度等多方面入手,着力提高打击和防范水平。

公安部刑侦局副巡视员龚志勇表示,公安机关将始终保持对文物犯罪的严打高压态势,不断提升打击文物犯罪的能力水平,坚决遏制各类文物犯罪活动的多发态势。近期,公安部将与国家文物局共同部署开展全国打击文物犯罪专项行动;挂牌督办侦破一批文物犯罪大案要案,打掉一批文物犯罪团伙,追缴一批国家珍贵文物,对文物犯罪实施全链条打击,坚决遏制文物犯罪的多发态势。同时,公安机关呼吁广大群众,不断提高保护文物的意识,主动参与文物保护工作,积极向公安机关提供涉文物犯罪线索。


文物安全工作永远是零起点

据日前国家文物局通报的2017年度文物行政执法和安全监管工作情况显示, 2017年全国各级文物行政部门及文物执法机构开展文物执法巡查232103次,发现各类违法行为679起。开展安全检查共309194次,发现各类安全隐患60397项,已督促整改48486项,整改率80.28%。文物法人违法作为文物安全工作的重点和难点,自2016年国家文物局启动文物法人违法案件三年专项整治行动以来,已查处文物法人违法案件314起,国家文物局直接督办88起,约谈地方政府负责人11次,追究178名相关人员责任……

上述数字表明,文物安全工作依然任重道远,文物安全工作永远是零起点,容不得丝毫马虎和半点松懈。

国家文物局副局长宋新潮坦言,地方主体责任、监管责任落实不到位,打击防范文物犯罪不力,文物安全防范技术和投入不足,群众参与的途径还不够畅通等仍是目前全国文物安全形势依然严峻的主要原因。

“文物安全要警钟长鸣,需要引起文物及相关部门的足够重视;要按照公安部的统一部署,进一步加大打击文物犯罪力度,打链条、摧团伙,持续保持高压态势;严肃责任追究,坚决整治隐瞒不报、毫不知情、失职渎职等行为,建立健全文物安全责任体系,同时要提高物防技防水平,加大现代科学技术应用力度,全面提升文物安全防范水平。”宋新潮强调。

(作者:徐秀丽)

(来源:国家文物局)

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